Círculo vicioso: cai o número de usuários, aumenta a passagem, cai ainda mais o número de usuários

Entra em vigor no dia 13 de março a nova passagem de ônibus de Porto Alegre, no valor de R$ 4,70, um aumento de 40 centavos ante o valor anterior. Isso significa que, em 10 anos, a tarifa de Porto Alegre quase dobrou, saltando de R$ 2,45, em 2010, para o valor atual, com reajustes frequentemente acima da inflação e do aumento do poder de compra do brasileiro.

O resultado é a criação de um círculo vicioso de queda do número de passageiros, que gera a necessidade de um maior reajuste da tarifa para compensar essa perda, por sua vez afastando ainda mais os usuários do transporte coletivo. Uma situação que leva as próprias empresas operadoras a falarem da possibilidade de um colapso no sistema.

A partir desta segunda (11) e até a próxima sexta-feira (15), publicaremos no Sul21 uma série de matérias com o objetivo de debater como e por que o transporte coletivo de Porto Alegre, que já foi reconhecido como um dos melhores do Brasil e utilizado como exemplo por diversas cidades do mundo, está à beira deste colapso. Um material produzido a partir de entrevistas com gestores públicos, especialistas em mobilidade e usuários. Nesta primeira reportagem, aprofundamos o debate a respeito da evolução da tarifa.

Menos passagens por salário mínimo

Um levantamento realizado pelo Movimento Economia Pró-Gente aponta que a inflação acumulada desde o início do Plano Real, em 1994, até julho de 2018 foi de 459%, enquanto a passagem de ônibus de Porto Alegre subiu 1.170%. Caso o aumento no período tivesse sido equiparado à inflação, a tarifa hoje deveria ser de R$ 2,07. O aumento concedido este ano também ficou consideravelmente acima da inflação, 9,3% ante os 3,43% do Índice Nacional de Preços ao Consumidor (INPC), calculado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE).

Fonte: Movimento Economia Pró-Gente

Os reajustes recentes também indicam uma tendência de perda de poder de compra de um salário mínimo. Este ano, é possível comprar 202 passagens com o salário mínimo de R$ 998. A última vez que a passagem esteve abaixo desse patamar foi em 2012, quando o mínimo comprava apenas 191 passagens. O início da década passada foi marcado pelo crescimento anual de protestos contra o aumento da passagem, que culminaram nas manifestações de junho de 2013.

Fonte: Movimento Economia Pró-Gente

Naquele ano, o prefeito José Fortunati (então no PDT, agora no PSB), após ter a sua proposta de aumento da passagem para R$ 3,05 suspensa pela Justiça, decidiu isentar as empresas de ônibus da cobrança do Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISS), o que permitiu a redução da passagem de R$ 2,85 para R$ 2,80. Com isso, num cenário em que o salário mínimo foi reajustado em 14,13%, era possível comprar 222 passagens com ele. No ano seguinte, diante de novo aumento do mínimo superior ao da inflação, era possível adquirir 229 passagens. A partir daí, no entanto, foi retomada a tendência de queda.

Fonte: Movimento Economia Pró-Gente

Queda de passageiros, a justificativa

A justificativa da Associação dos Transportadores de Passageiros de Porto Alegre (ATP), entidade representativa das empresas de ônibus, para os constantes aumentos da tarifa acima da inflação é a queda anual no número de passageiros. “Em 1997, nós transportávamos cerca de 26 milhões de pessoas mensalmente que pagavam tarifa. Eram 26 milhões de giros de roleta pagos por mês. Naquela época, nós tínhamos uma frota 1513 veículos”, diz Gustavo Simionovschi, diretor-executivo da ATP.

Representantes da atual gestão e da anterior ouvidos pela reportagem salientam que esta tendência de queda não é uma exclusividade do sistema de transporte público de Porto Alegre, mas configura uma tendência nacional. Ex-diretor-presidente da Empresa Pública de Transporte e Circulação (EPTC) entre 2010 e 2016, Vanderlei Cappellari diz que, anualmente, o número de passageiros do transporte coletivo tem caído entre 1% e 1,5% no Brasil.

Segundo dados repassados pela ATP — a EPTC se baseia  em informações repassadas pelas empresas –, em 2008, o sistema de transporte coletivo da cidade transportava 26.275.047 de usuários ao mês, enquanto, em 2018, esse número caiu para 20.593.314. Esses números, no entanto, dizem respeito ao total de passageiros transportados.

O dado considerado mais alarmante pela ATP é o da queda do índice de passageiros equivalentes, que contabiliza o volume de passagens cheias pagas. O índice calcula do peso ponderado de quanto cada usuário paga. Considera, por exemplo, que dois estudantes com direito a meia passagem contabilizam um passageiro equivalente.

Em 2018, o transporte coletivo da cidade transportava mensalmente 14.189.046 de usuários, uma queda de quase seis milhões de passageiros equivalentes ante 2008. Como demonstrado no gráfico abaixo, este índice vem caindo gradativamente desde 2008, enquanto o número de passageiros brutos teve uma tendência de alta até 2012, mantendo-se razoavelmente estável até 2013, quando também iniciou uma tendência de queda.

Fonte: ATP

Simionovschi reclama que, apesar da queda de passageiros, o contrato assinado após a licitação do sistema, em 2015, determinava que as empresas de ônibus de Porto Alegre aumentassem a frota em 200 novos veículos. O edital estimulava uma média mensal de 17,8 milhões de passageiros pagantes.  “Ou seja, tu aumentou o custo, aumentou a oferta e perdeu 8,5 milhões de pessoas por mês”, diz.

No entanto, como tentativa de contrabalançar as perdas, as empresas retiraram de circulação cerca de 200 ônibus desde a realização do edital. O parecer técnico da Prefeitura sobre o aumento da tarifa de 2019 contabilizava uma frota ativa de 1.582 ônibus entre fevereiro de 2017 e janeiro de 2018. Esse número caiu para 1.544 nos doze meses seguintes.

Uber, o grande vilão?

A tendência de queda de passageiros é nacional e já pode ser considerada histórica, mas há um fato que acelerou esse processo: a chegada dos aplicativos de transporte individual. O marco zero desta crise é o dia 15 de novembro de 2015, quando o Uber passou a operar na cidade. Pega de surpresa, a posição inicial da Prefeitura foi coibir a operação dos aplicativos, colocando a EPTC para multar motoristas e recolher seus carros. Contudo, logo novos aplicativos chegariam à cidade, como Cabify e 99, que se popularizariam e a Prefeitura trocaria a tentativa de proibição pela iniciativa de regular o serviço.

Inicialmente, a expectativa era de que esses aplicativos afetassem principalmente o serviço de táxi, uma vez que as corridas eram 30% mais baratas. Mas o que se constatou foi uma concorrência direta com o transporte coletivo, retirando do sistema especialmente os passageiros que realizavam deslocamentos menores. “Deu uma nova oportunidade de deslocamento para as pessoas, o que é saudável, mas, da mesma forma, tirou passageiros”, diz Marcelo Soletti, que atuou como diretor-presidente da EPTC até o mês de fevereiro, quando trocou a Prefeitura por um cargo no governo estadual. “O aplicativo entrou numa forma que as cidades não tinham se preparado para receber esse tipo de demanda. Até conseguir regular, se organizar, esse impactou bastante no transporte coletivo”.

Motoristas de táxi tentaram barrar chegada do Uber. Na foto, votação sobre os aplicativos na Câmara em setembro de 2016 | Foto: Guilherme Santos/Sul21

Em 2016, o sistema de ônibus transportou 750 mil passageiros a menos do que no ano anterior. A queda foi ainda maior em 2017, de 1,7 milhão de passageiros.

A diminuição do número de passageiros que fazem deslocamentos menores de ônibus ainda tem um efeito amplificado, uma vez que Porto Alegre pratica a tarifa social. Isto significa que, como o valor é o mesmo para quem anda 20 km ou 1 km, os usuários de linhas mais curtas acabam por financiar aqueles de linhas mais longas.

“Fazendo uma analogia, se tu viesse de um bairro afastado de Porto Alegre, o custo daquela operação seria de R$ 7, enquanto o custo de uma linha curta poderia ser de R$ 3, mas se cobra igual de todo mundo para que não fique muito caro para quem mora longe. Então, se tu perder os passageiros das linhas curtas, também não tem uma forma de sustentar os passageiros das longas”, diz Simionovschi.

Para além do valor da tarifa e da entrada dos aplicativos no universo da mobilidade, a queda dos passageiros é um problema multifatorial. Soletti e Cappellari destacam, por exemplo, a influência do aumento da sensação de insegurança na Capital.

“Quando eu ainda era presidente da EPTC, foi identificado que a redução [após a entrada dos aplicativos no mercado] ocorria principalmente à noite e que o problema de segurança estava afetando os usuários, que buscavam alternativas mais seguras do que usar o transporte coletivo”, diz Cappellari. “Se tu for olhar as paradas de ônibus a partir das 20h, o passageiro sumiu”, concorda Soletti.

O ex-prefeito José Fortunati aponta o dedo ainda em outra direção, a crise econômica do País, que resultou no aumento do desemprego e, consequentemente, na redução de pessoas utilizando diariamente o transporte público para ir ao trabalho. Há ainda a explicação mais citada pelos usuários: a queda na qualidade do sistema, tema que será explorado em maior profundidade nas próximas matérias dessa série.

Cruzada contra as isenções

Para além da queda de passageiros, a segunda principal justificativa para os elevados reajustes da tarifa em Porto Alegre é a mesma para a ATP, a atual gestão da Prefeitura e a anterior: as gratuidades concedidas a setores da população. “Infelizmente, hoje a cada três pessoas que estão no ônibus, uma não está pagando. Quem está pagando? Os outros dois que estão ali dentro, que pagam uma passagem e meia”, diz Soletti.

Simionovschi diz que, pelos cálculos da ATP, a tarifa de ônibus da Capital estaria em um valor entre R$ 3,20 e R$ 3,25 caso todos os usuários pagassem a tarifa cheia. “É como se eu fosse num restaurante e ele me cobrasse 50% a mais porque alguém vai comer de graça. O usuário não quer mais pagar para o outro comer de graça. Quando ele anda em outro modal, não tem que pagar 50% a mais”, diz.

Em todo o território nacional, todas as pessoas acima de 65 anos têm direito a andar de ônibus gratuitamente. Em Porto Alegre, esta isenção também era estendida a partir dos 60 anos até o ano passado, quando a Câmara aprovou a retirada da concessão de novos benefícios do tipo. Algumas categorias profissionais, como os carteiros, também são isentos. Estudantes gozam do direito à meia passagem, independente de estarem na educação básica ou no ensino superior, na rede pública ou privada.

Para Soletti, a isenção “mais injusta” é a concedida para quem tem entre 60 e 64 anos. “É um projeto de lei de 1985, do Valdomiro Vaz Franco (ex-jogador do Inter), quando a expectativa do portoalegrense era de 62 anos. Fazia sentido. Agora a expectativa de vida do portoalegrense está em 76 anos. Tem que rever, né?”, diz.

Com a aprovação da retirada desta isenção em 2019, Soletti diz que foi possível evitar um aumento que seria R$ 0,05 maior na tarifa deste ano. Ele diz que, caso a isenção fosse retirada para os atuais beneficiários, a redução seria de R$ 0,15, argumentando que pode se esperar um impacto deste porte em cinco anos, quando não haverá mais pessoas com menos de 65 anos gozando da gratuidade.

A retirada de isenções foi usada pelas redes sociais do prefeito Nelson Marchezan Jr. (PSDB) para comemorar como “redução” o novo valor da tarifa, uma vez que, pelo argumento da Prefeitura, poderia ter subido mais R$ 0,45 sem medidas tomadas pela gestão.

Mas as isenções são realmente culpadas pela queda de passageiros?

A última grande isenção criada em Porto Alegre foi a redução da tarifa para quem pega um segundo ônibus em menos de 30 minutos. Quando entrou em vigor em 2008, no governo de José Fogaça (MDB), o desconto era equivalente a 50% da passagem. Em 2011, Fortunati ampliou o benefício, garantindo a gratuidade total para a segunda passagem. Em 2017, Marchezan emitiu um decreto determinando o retorno do desconto para meia tarifa.

Os dados da queda do número de passageiros disponibilizados pela ATP indicam uma tendência de redução de usuários pagantes a partir da entrada em vigor do benefício da segunda passagem, enquanto o número total de passageiros inicialmente cresce e depois tem uma breve queda até 2013, quando começa a despencar aceleradamente. A queda no número de pagantes, no entanto, também é acentuada a partir de 2013 e não há uma recuperação em 2018, quando o benefício é parcialmente retirado. Pelo contrário, há uma queda de 60 mil pagantes e uma redução de 1,5 milhão dos usuários totais. Isto implica que nem todas viagens que eram isentas passaram a ser pagas.

O problema do argumento da ATP e da Prefeitura é que a retirada de benefícios e gratuidades não significa que mais pessoas irão pagar o valor total da tarifa. Pelo contrário, sem a segunda passagem gratuita, por exemplo, usuários são desestimulados a andar de ônibus.

Atualmente, tramitam na Câmara de Vereadores outros projetos de autoria do Executivo com o objetivo de reduzir isenções no sistema. Provavelmente o que teria maior impacto social, em caso de aprovação, é o que limita o meio passe estudantil — hoje universal para todos os portoalegrenses matriculados em instituições de ensino — a estudantes com renda familiar de até três salários mínimos.

“Essa faixa de renda que a Prefeitura coloca é muito restrita, vai fazer com que vários estudantes, sejam secundaristas ou universitários, parem de ir às aulas porque é um valor muito alto para se pagar integralmente. Um estudante universitário que trabalho de dia e estuda de noite, por exemplo, não teria como cobrir esse valor de R$ 4,70 para ir e voltar”, diz Gabriela Silveira, coordenadora do Diretório Central de Estudantes da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (DCE-UFRGS).

Em 2017, ano em que o projeto foi encaminhado à Câmara, o  DCE encomendou uma pesquisa junto a Equilíbrio Assessoria Econômica, empresa júnior da Faculdade de Ciências Econômicas da UFRGS, que apontou que 64% dos estudantes da cidade seriam afetados pela restrição do meio passe — de um total de 119,6 mil usuários de transporte público na época. Entre os universitários, o total de usuários afetados seria de 72%.

Estudantes secundaristas e servidores marcham em defesa da meia passagem e do transporte público em agosto de 2018 | Foto: Joana Berwanger/Sul21

Do universo total de entrevistados, 20% disseram que não conseguiriam arcar com o valor integral da tarifa à época, o que representaria um total de 23 mil usuários que deixariam o sistema. Na época, a tarifa estava em R$ 4,05 e o meio passe em R$ 2,02. Levando em conta o crescimento da tarifa bem acima da inflação nos últimos dois anos, pode-se pressupor que esse número seria maior ou no mínimo igual caso a pesquisa fosse refeita hoje.

A pesquisa encomendada pelo DCE apontou ainda que 79% dos estudantes de ensino superior precisariam reduzir gastos em shoppings, bares e festas para arcar com o aumento da passagem. “A partir do momento que tu precisa gastar mais para pagar a passagem, tu vai começar a gastar menos em outras coisas. Então, além de fazer com que vários estudantes deixassem de comparecer às aulas, uma parte importante da economia pararia de girar”, diz Gabriela.

Soletti reconhece que há sim um percentual de passageiros que abandonaria o transporte coletivo com um eventual fim de isenções. A partir da análise de casos de isenções já retiradas, a EPTC estima que 50% dos usuários impactados permanecem no sistema.

Simionovschi concorda que não há uma transferência automática de isentos para pagantes, mas argumenta que o que precisa ser revisto, especialmente, é como os benefícios são subsidiados. “Eu não estou falando de tirar a isenção de quem tem direito, isso é uma questão social. O que a gente defende é que não pode só o usuário de ônibus estar pagando por isso, o que é o injusto. Se a sociedade concordou em dar uma isenção para uma categoria, o recurso deveria vir da sociedade como um todo, não só o usuário de ônibus”, diz.

Falta de transparência na planilha tarifária

A tarifa de ônibus de Porto Alegre é calculada pelo número de passageiros equivalentes durante um ano dividido pela quilometragem rodada no mesmo período, o chamado IPK, índice de passageiros por quilômetro. O custo de cada quilômetro é calculado pelo soma de todos os custos operacionais do sistema, como combustível, recursos humanos, renovação da frota, etc.

Se os custos de cada quilômetro aumentam e o número de passageiros aumenta na mesma proporção, o IPK pode permanecer estável, o que teoricamente permitiria que a tarifa não fosse reajustada. Contudo, quando o volume de passageiros cai e o IPK também cai, a tendência é que o reajuste seja maior do que o aumento das despesas das empresas.

A perda dos passageiros é um problema real que não pode ser desconsiderado. No entanto, há décadas o cálculo utilizado para justificar o aumento de tarifa, a chamada planilha técnica, vem sendo questionado. Uma disputa entre cálculos da Prefeitura e da ATP levou à intervenção pública nas empresas de ônibus em 1989 — história que será abordada na quarta matéria desta série.

Mais recentemente, questionamentos à planilha embasaram diversos pedidos feitos pelo PSOL para suspender reajustes de tarifas. No caso mais notório, em abril de 2013, o juiz Hilbert Maximiliano Akihito Obara, da 5ª Vara da Fazenda Pública de Porto Alegre, deferiu uma liminar favorável à suspensão do aumento sob o argumento de que existiam “fortes indicativos de abusividade no aumento das passagens”. A decisão foi embasada por uma medida cautelar emitida pelo Tribunal de Contas do Estado (TCE), em janeiro daquele ano, pedindo a revisão do modo como a tarifa de Porto Alegre era calculada por considerar que a planilha equivocadamente levava em conta a frota total de ônibus das operadores do sistema e não somente aqueles que efetivamente circulavam na cidade.

“Há fortes indicativos de abusividade no aumento das passagens, de conformidade com aprofundada análise realizada pelo Tribunal de Contas do Estado. A documentação referida evidencia a não contabilização de receitas com publicidades, despesas não permitidas sendo contabilizadas, além de aparente cálculo tarifário equivocado, utilizando-se de metodologias impróprias para mascarar uma inexistente necessidade de aumento, saltando aos olhos especialmente a inclusão indevida de frota reserva, que cria um aumento de despesa não real”, escreveu Hilbert Obara na sentença de 2013.

Em março de 2014, o TCE determinou que a Prefeitura de Porto Alegre realizasse uma licitação do sistema de transporte público da Capital, o que ocorreu no ano seguinte. Contudo, a licitação não pôs fim aos questionamentos sobre o cálculo da passagem. O economista André Augustin, que há anos vem estudando a evolução tarifária na Capital, questiona os dados que compõem a planilha tarifária.

“Não se tem muito controle sobre isso, desde quanto que as empresas pagam pelo pneu, pelas peças, pelos ônibus, mas também de informações operacionais. Por exemplo, qual é a vida útil do pneu? Quantos litros de diesel se gasta por km? Tudo isso a fonte de informação passa pelas empresas”, diz Augustin. “Teria que ter um engenheiro mecânico para avaliar, mas é estranho que um ônibus gaste uma determinada quantidade de diesel e, no ano seguinte, passe a gastar 70% a mais. Ou que os pneus de uma hora para a outra comecem a durar muito menos tempo, como já aconteceu também. São coisas que levantam suspeitas, embora eu não tenha como afirmar qual seria o valor correto, mas é estranho”, diz o economista.

Gustavo Simionovschi faz apresentação em nome da ATP em fevereiro | Foto: Joana Berwanger/Sul21

Augustin argumenta também que a retirada de ônibus de circulação reduz a quantidade de quilômetros oferecidos, consequentemente também os custos. “Por quinze anos, a quilometragem total aumentou um pouco, diminuiu um pouco, mas permaneceu estável, enquanto caía o número de passageiros. De dois anos para cá, várias linhas deixaram de existir, algumas linhas que iam até o Centro não chegam mais, outras estão com menos horários. Teve bastante impacto, reduzindo bastante a quilometragem. Isso fez com o que índice de passageiros por km aumentasse”, diz o economista.

Augustin ainda questiona as avaliações dos reajustes feitas pelo Conselho Municipal de Transportes Urbanos (Comtu), órgão responsável por aprovar mudanças na tarifa. Para ele, os conselheiros municipais sequer têm tempo hábil para fazer uma análise correta das informações, visto que os dados são disponibilizados entre o final de janeiro e o início de fevereiro, em arquivos que somam cerca de mil páginas de documentos escaneados. Diante disso, o economista avalia que o processo no Comtu não passa de uma encenação.

“São sempre as mesmas entidades que votam a favor, sempre as mesmas que votam contra, independente do cálculo que a Prefeitura manda, porque não são discutidos cálculos, as pessoas não têm acesso, não conhecem aquilo ali. Juntando os votos da Prefeitura, do governo do Estado, que é do mesmo partido, e das entidades empresariais, eles já têm uma maioria muito grande. Então eles votam daquele jeito e os representantes dos estudantes e das centrais sindicais votam contra porque são contra, mas também não têm tempo para discutir. Uma coisa que mostra a falta de transparência é que esse ano, como já tinha acontecido outras vezes, o representante da CUT-RS pediu vistas no processo e foi negado. Que transparência é essa que um conselheiro do Comtu pede vistas para poder olhar com calma e a Prefeitura não deixa? Não é transparente”, diz.

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