Uma cidade que deixou de planejar o transporte público

Os usuários de ônibus de Porto Alegre conhecem os problemas mais comuns do transporte coletivo na ponta da língua: demoram muito para chegar, não passam no horário, não têm ar-condicionado, estão muito velhos, estragam com frequência. Durante a produção do especial Fim da Linha, a reportagem conversou com usuários em diversas paradas e pôde constatar que a percepção geral é de que a qualidade do transporte público de Porto Alegre está ruim.

A Prefeitura sabe disso. Diretor-presidente da Empresa Pública de Transporte e Circulação (EPTC) até o final de fevereiro, Marcelo Soletti reconhece. “O consenso de que tem que melhorar e de que dá para melhorar é de todos”, diz.

Mas como o sistema chegou nessa situação?

Professor de Arquitetura e Urbanismo e consultor em Transporte e Mobilidade, Emilio Merino é categórico: faltou planejamento.

Peruano radicado em Porto Alegre há décadas, Merino foi professor da UFRGS e trabalhou como gerente de projetos estratégicos de mobilidade na EPTC. Ele afirma que o transporte público da Capital já foi um modelo a ser estudado para diversas outras cidades do mundo, mas diz que, ao longo das últimas décadas, as iniciativas da Prefeitura foram ficando cada vez mais focadas em resolver problemas de trânsito de curto prazo, em contornar congestionamentos, e não em oferecer soluções sustentáveis para a área de mobilidade urbana. Destaca que este é um problema que antecede a atual gestão, mas cujos reflexos são sentidos atualmente.

Para ele, o ponto mais crítico é a falta de um Plano de Mobilidade Urbana (PMU) que sirva de documento técnico normativo para nortear a política municipal para a área. “O único que existe é de 2003, quando se inicia um processo de planejamento mais ou menos, só vinculado ao transporte coletivo e, inclusive, que não incluía a lotação, só o ônibus. Há quinze anos que não fazemos nada de planejamento”, diz.

O urbanista Emilio Merino é especialista em Mobilidade | Foto: Joana Berwanger/Sul21

Merino destaca que, caso houvesse um plano vigente, o impacto da chegada do Uber poderia ter sido previsto ou ao menos a Prefeitura teria condições para avaliar de antemão como os aplicativos de transporte individual poderiam afetar a mobilidade. Na prática, o que se viu foi o poder público não ter resposta para um serviço que ajudou a reduzir o número de passageiros do sistema — como vimos na primeira matéria desta série.

“Tudo o que estamos vivendo neste momento de problemas nas economias urbanas é em função dessa falta de planejamento ou descaso que os nossos governantes tiveram com o planejamento. E, pior, a situação vai se agravar nos próximos anos”, afirma.

Existe um plano, mas que plano será?

A elaboração de um Plano de Mobilidade Urbana não é um mero desejo de urbanistas e especialistas em mobilidade. É uma exigência prevista na Política Nacional de Mobilidade Urbana para todas as cidades com mais de 20 mil habitantes. Originalmente, a legislação previa que este documento deveria ser compatibilizado com o respectivo plano diretor municipal num prazo de três anos a contar da promulgação da lei, em 2012. Essa data foi alterada diversas vezes, até que a Medida Provisória 818/2018 determinou um novo prazo final até abril deste ano.

A punição para as cidades que não cumprirem o prazo é o impedimento de contratar recursos federais do programa Avançar Cidades, lançado no final de 2017 com a previsão de destinar R$ 3,7 bilhões em financiamentos de valores entre R$ 5 milhões e R$ 200 milhões para projetos de mobilidade urbana.

Ex-diretor-presidente da EPTC entre 2010 e 2016, Vanderlei Cappellari diz que um Plano de Mobilidade foi gestado durante o governo de José Fortunati (então no PDT) e chegou a ser enviado à Câmara em 2015.

Para o transporte público, o plano apresentava como diretrizes a criação de uma entidade a ser administrada pelo Estado, municípios e empresas de ônibus para fazer a gestão de um Sistema Integrado de Transporte metropolitano, a promoção da integração física com ciclovias e outros modais, a implantação de estações e terminais de integração, a possibilidade de diversificação de fontes de recursos para remuneração da operação e qualificação de estações, corredores e dos terminais já existentes na cidade. Outra diretriz prevista que beneficiaria o sistema seria o desestímulo ao uso do transporte individual na região central da cidade.

Contudo, o documento não teve andamento na Câmara e acabou ficando paralisado com a derrota do vice-prefeito Sebastião Melo (MDB) nas eleições municipais.

Há um plano sendo elaborado por técnicos da atual gestão sob a supervisão técnica da ONG WRI Brasil desde o ano passado. Soletti diz que o documento está em fase final revisão e, segundo ele, estará pronto para ser apresentado em abril. Não está claro o quanto do documento elaborado na gestão anterior será aproveitado.

O agora ex-diretor-presidente da EPTC destaca que um dos nortes do plano será a racionalização do sistema atual, com promoção da integração de linhas, inclusive com o transporte metropolitano. “Hoje, se tu for ver, é irracional a quantidade de ônibus que entra na Assis Brasil tendo o Terminal Triângulo lá. Ônibus metropolitano chegando vazio no Centro, não podendo pegar ninguém. Precisa avançar a racionalização com o transporte da Região Metropolitana”, diz Soletti.

Marcelo Soletti, Diretor-presidente da Empresa Pública de Transporte e Circulação (EPTC) até o final de fevereiro deste ano. Foto: Guilherme Santos/Sul21

O engenheiro Luiz Cláudio Ribeiro, gerente de Desenvolvimento e Inovação da EPTC, destaca que a Prefeitura está trabalhando com dois cenários, um com recursos e outro sem, que pensa como as “melhores práticas” adotadas por outras cidades podem ser implementadas em Porto Alegre sem a necessidade de investimentos pesados.

“A ideia é fazer com que as pessoas possam fazer a integração em terminais existentes, minimamente qualificados, ou até em pontos de paradas, algumas estações principais. E que tu possa de fato fazer com que as pessoas venham a observar isso com menor impacto na tarifa ou até com alternativas de deslocamento pela cidade”, diz.

Em 2017, a Prefeitura retirou horários da linha Herdeiros/Esmeralda, que conecta a Vila Herdeiros, na zona leste, ao Centro, fazendo com que os moradores precisassem utilizar um sistema de baldeação no Terminal Antônio de Carvalho para completarem o trajeto. Naquele ano, o repórter Cristiano Goulart acompanhou para o Sul21 moradores da Vila no retorno para casa e ouviu relatos de que a mudança havia prejudicado a vida dos usuários, com viagens que antes levavam pouco mais de uma hora passando a levar duas. Vale salientar que aquela mudança ocorreu em um cenário em que a segunda passagem para quem pega o segundo ônibus em menos de 30 minutos era gratuita, o que mudou em 2018, quando o benefício passou a ser de apenas meia tarifa.

Ribeiro reconhece que há uma forte rejeição da população com relação às experiências de integração já implementadas na cidade. “As pessoas estão muito acostumadas com as suas linhas, seus horários, mas o que a gente percebe hoje no mundo inteiro é que as pessoas estão se acostumando bastante com a troca modal, principalmente com bicicleta”, diz Ribeiro. “Quando eu falo em troca modal, é a pessoa fazer o que a gente chama de última milha ou a primeira milha num deslocamento a pé ou de bicicleta, com bicicleta de aluguel ou com a sua própria. Com isso tu poderia ter mais racionalidade e equilíbrio desse sistema. Isso é o que a gente consegue fazer sem muitos investimentos”.

Merino, que participou de reuniões com técnicos da Prefeitura como conselheiro do Instituto dos Arquitetos do Brasil (IAB-RS), não nutre expectativas de que o documento será um guia para mudanças no sistema de mobilidade que vá além de medidas pontuais. Para o professor, um Plano de Mobilidade deveria ter sido gerado a partir de discussões técnicas, ser debatido em audiências públicas, com a presença da comunidade e de especialistas na área para que fossem produzidos consensos a respeito de quais obras e medidas são prioritárias.

“Há pouco espaço aberto pela Prefeitura à participação de entidades e pessoas técnicas que estudam a matéria. Isso me faz concluir que esse plano de mobilidade vai ser só um documento existente, mas que em essência trará pouco que possamos fazer”, diz. “Se for mantida essa rotina de gabinetes fechados de onde saem todos os planos, lamentavelmente o futuro que temos a curto prazo será de coisas muito graves em relação à mobilidade”.

Ele salienta ainda que, mesmo que o PMU seja excelente, isso não quer dizer que produzirá efeitos no transporte público da Capital. Vale salientar que, em 2009, a Câmara de Vereadores aprovou o Plano Diretor Cicloviário Integrado (PDCI) com o objetivo de incentivar o uso da bicicleta como meio de transporte. Para isso, previa a implantação de cerca de 400 km de ciclovias na cidade de Porto Alegre em um horizonte de 15 anos. Contudo, o ano de 2019 iniciou com apenas 46 km de ciclovias já implantadas na cidade.

Problemas de longa data

Ex-secretário municipal de Transportes e ex-diretor-presidente da EPTC na gestão de Raul Pont (PT), Mauri Cruz diz que a gestão petista tinha elaborado um plano de mobilidade no final da década de 1990 que pensava a cidade até 2030.

Ele recorda que a EPTC tinha sido criada em 1998 para promover, já naquela época, uma maior integração entre os diferentes modais de transporte. Uma das ideias era criar um cartão que desse acesso a todos os serviços de transporte municipais: ônibus, lotação, táxis, área azul, etc.

Como à época o PT controlava a Prefeitura e o governo estadual, a ideia era combinar esforços e o gerenciamento do cartão seria feito pelo Banrisul. “Ia ser o que é na Europa. Por que o transporte lá é de qualidade? Porque quem gere é o poder público. O setor privado é coadjuvante. A nossa estratégia era essa, criar um órgão forte, com a gestão de todas as receitas da mobilidade. O setor privado seria bem remunerado para prestar o serviço, mas não seria essa exploração como é hoje, que é uma atividade privada em que a dimensão pública é secundária”, diz Mauri.

Mauri Cruz foi diretor-presidente da EPTC em sua origem e atuou como consultor em mobilidade urbana | Foto: Guilherme Santos/Sul21

Além disso, previa a implementação de Veículos Leves sobre Trilhos (VLTs) nos corredores de ônibus. “Por isso que a gente botou concreto nos corredores, que depois receberiam trilhos. A estratégia nossa não era metrô, eram os VLTs”, diz. Outro eixo do planejamento da época era limitar o acesso de carros ao Centro. “Para aquela época, era algo visionário”, diz.

Contudo, o plano, apesar de aprovado nas esferas do governo, nunca saiu da Câmara. “Acabou ficando em debate”, diz Mauri. “Nesse período, a gente estava debaixo de um mal tempo na gestão Olívio, tomando um pau da mídia, e tu tinha dentro do PT setores que achavam que o governo estava sendo radical, muito de esquerda. Aí veio o segundo mandato do Tarso (Genro) no sentido de repactuar com os setores das classes médias, empresarial. Aquelas propostas que tinham um foco mais estadista, de uma visão mais de estado, foram deixadas de lado para não ter conflito. Acho que aquele quarto mandato do PT desacumulou um processo nos mandatos anteriores”.

José Fogaça (PPS, depois MDB) sucedeu os governos petistas e, durante os seus seis anos no Paço Municipal, teve como principal projeto para a área de mobilidade urbana os chamados Portais da Cidade, que previa que os ônibus com origem nos bairros parariam em três grandes terminais próximos ao Centro e, de lá, os usuários embarcariam em linhas rápidas, com circulação de três em três minutos, para concluir o trajeto.

Fogaça deixou a Prefeitura para concorrer ao governo estadual em abril de 2010 sem ver os Portais saírem do papel. Fortunati assumiu a cidade já no clima pré-Copa do Mundo. Com abundantes recursos federais disponíveis para obras de infraestrutura, os projetos de mobilidade foram mudando.

A Prefeitura conseguiu viabilizar uma série de 18 obras de duplicação de avenidas, construção de viadutos e trincheiras, que ficariam conhecidas como as “Obras da Copa”, algumas das quais ainda sem data para serem concluídas. A aposta do governo Fortunati era na construção do metrô e nos BRTs (Bus Rapid Transit), um sistema em que ônibus com grande capacidade circulariam apenas pelos corredores e os usuários contariam com estações destinadas à troca das linhas de bairros sem a necessidade de pagar uma segunda passagem.

Esses projetos saíram do papel? Não saíram.

Fortunati credita à crise econômica que atingiu o País a partir de 2014 e à consequente falta de condições financeiras o fato de projetos de mobilidade não terem andado em seu governo.

“Quando nós negociamos o metrô, estávamos em outro momento da economia. Estava tudo certo. Grande participação do governo federal, uma pequena participação do governo do Estado e uma participação do município. Naquele momento, era absolutamente factível a gente viabilizar o metrô. Entra a crise econômica e o próprio governo federal puxa o freio de mão. Consequentemente, o governo estadual também puxou o freio de mão. Se o governo federal não entra, nós muito menos. Obviamente o município não teria condições financeiras de bancar uma obra daquela monta de forma isolada”, diz.

O ex-prefeito José Fortunati | Foto: Guilherme Santos/Sul21

A respeito dos BRTs, Fortunati diz que a primeira etapa da infraestrutura foi concluída no pacote de Obras da Copa, que era a recuperação do pavimento dos corredores das avenidas Protásio Alves, João Pessoa e Bento Gonçalves, que estavam degradados e foram substituídos por um material adequado para a operação do sistema. Faltaria iniciar a segunda fase, que é a montagem das paradas diferenciadas, e a terceira fase, a adaptação dos veículos. Mais uma vez, culpa a crise pela não conclusão do projeto. “Nós mal e mal conseguimos, em função da crise, concluir os corredores. Não tivemos fôlego financeiro para dar sequência ao projeto”.

O ex-prefeito rejeita a crítica de que as Obras da Copa não priorizaram o transporte coletivo. Ele diz que todos os projetos aprovados tinham como finalidade favorecer tanto o transporte individual como o coletivo. Destaca, por exemplo, que o Viaduto São Jorge, sob a Bento Gonçalves, é o único do País que possui um andar específico para o transporte coletivo.

Também foi entregue um novo corredor de ônibus na Av. Padre Cacique. Ainda estava prevista uma faixa exclusiva com a duplicação da Av. Tronco, obra que ainda não concluída. Um trecho de 800 m de corredor na Av. Cel Gastão Haslocher Mazeron, que faria a ligação com a Tronco, já está pronto, mas atualmente não é utilizado.

Há ainda uma série de ideias de baixo custos que não saíram do papel ou foram implantadas apenas parcialmente. Em 2013, foi implementada uma faixa exclusiva para a circulação de ônibus durante o horário de pico na Av. Cavalhada. Logo depois, foi implementada outra faixa na Assis Brasil.

Em 2016, a Prefeitura chegou a anunciar a implementação de mais oito faixas até o final daquele ano, que não saíram do papel. Essa iniciativa só foi retomada pela gestão Marchezan em 2018, com um trecho exclusivo de 900 m na Av. Ipiranga. Soletti destaca que a atual gestão pretende ampliar essa medida este ano.

Corredor de ônibus da Av. Tronco em imagem de agosto de 2018 | Foto: Guilherme Santos/Sul21

A licitação de 2015

A grande novidade da gestão Fortunati em relação ao transporte público foi a realização da licitação do sistema em 2015, resultado de uma determinação do Tribunal de Contas do Estado (TCE). Após um processo marcado por licitações vazias e ajuste no edital, ao fim e ao cabo o sistema foi dividido em três grandes consórcios que passaram a operar as bacias Sul, Norte/Nordeste e Leste/Sudeste, além das linhas de responsabilidade da Carris. Mudou para não mudar, uma vez que os consórcios eram compostos pelas mesmas empresas que já operavam o sistema e ficaram responsáveis por praticamente as mesmas linhas.

Contudo, Fortunati defende que a licitação aprovada em seu governo é um documento de “primeiro mundo”. Para a qualificação do sistema, ele previa a obrigatoriedade de renovação anual de 10% da frota — as empresas colocaram em circulação 296 novos ônibus em 2016, mas não conseguiram cumprir com esta cláusula em 2018 –, a instalação progressiva de ar-condicionado até se alcançar 100% da frota em 2026 e a implementação de um sistema de GPS nos veículos.

“O edital visa gradativamente ir qualificando a frota do transporte coletivo em Porto Alegre. Vê se está acontecendo? Não está, porque a crise pegou em cheio o sistema e o pessoal não consegue qualificar, mas está lá no edital. Se o Ministério Público e Tribunal de Contas exigirem, obviamente isso vai ter que acontecer. Mas tem condições financeiras de fazer isso? Essa é a pergunta”, diz Fortunati.

Soletti diz que a ideia do governo atual era de que até dezembro de 2018 todos os ônibus da cidade já tivessem o sistema de GPS, o que acabou não sendo cumprido por problemas de prazos das empresas. Além do plano de implantar novas faixas exclusivas, destaca ainda medidas como a implementação do reconhecimento facial para evitar fraudes e câmeras nos veículos para melhorar a segurança. “É uma série de ações, não é algo estanque. Não tem receita de bola, não tem mágica”, diz. “Se a gente conseguir dar o GPS, conseguir melhorar a situação dos ônibus e dar a faixa preferencial, acredito que a gente consegue dar uma invertida na lógica de perda de passageiros”.

Por que é tão difícil tirar projetos do papel?

Esta é a pergunta que fica para quem tenta se aprofundar no assunto. Soletti credita a dificuldade de projetos na área da mobilidade saírem do papel à polarização típica do RS. “Eu acredito que aqui no RS é tudo muito brigado, ou é gremista ou é colorado. A cidade está pagando um preço da polarização que tem no Estado”

No entanto, desde que Fogaça assumiu a Prefeitura em 2004, o máximo que PT, PCdoB e PSOL — únicos partidos auto-declarados de oposição desde então — tiveram somados foi 10 cadeiras da Câmara, em 2004. Quatro anos depois, eram 9. O mesmo número de 2012. Em 2016, esse número caiu para 7, com o PCdoB sequer conseguindo fazer bancada. A novidade que o governo Marchezan enfrentou na Câmara foi uma bancada de independentes, que o levou a sofrer algumas derrotas nos dois primeiros anos de seu mandato.

Assim como Fortunati disse sobre as Obras da Copa, o engenheiro Luiz Cláudio Ribeiro avalia que a grande melhoria que poderia ter acontecido no sistema de Porto Alegre, que era a implantação dos BRTs, não ocorreu por falta de financiamento.

“Muito do que não avançou em Porto Alegre nas últimas décadas foi não por problema de Porto Alegre, mas sim um  problema de não ter recebido esses recursos nacionais e internacionais para poder priorizar o transporte coletivo. Porto Alegre tinha os planos, tinha os projetos, tinha o detalhamento disso e acabou tendo uma dificuldade de implementação deles”, diz.

Fortunati diz ainda que não é possível avaliar os problemas do transporte coletivo olhando apenas para o caso de Porto Alegre. Segundo ele, a origem do problema está no fato de que o Brasil nunca priorizou o transporte coletivo.  “O Brasil sempre viveu fomentando o desenvolvimento do automóvel, desde JK. O Lula, em 2008, quando tivemos a crise imobiliária nos EUA, como ele respondeu? Aumentando as vantagens para o setor produtor de automóveis e aumentando as facilidades para comprar automóvel no Brasil. Então, o automóvel sempre foi a menina dos olhos de todos os governos lá em Brasília e o transporte coletivo sempre foi o patinho feio”.

O ex-prefeito destaca que, quando era presidente da Frente Nacional de Prefeitos (FNP), buscou pressionar  pela aprovação do Regime Especial de Incentivo ao Transporte Coletivo Urbano e Metropolitano de Passageiros (Reitup), projeto que previa a redução de tributos incidentes sobre a prestação desses serviços e na aquisição de insumos neles empregados. Segundo ele, um projeto pensado ainda por Tarso Genro, quando prefeito de Porto Alegre e presidente da mesma FNP.

“Quando assumi a Frente, fui ao Congresso Nacional, discutimos uma tentativa de aprovarmos o Reitup com essa compreensão clara, se nós não tivermos uma política nacional com políticas claras de fomento ao transporte coletivo os municípios nunca irão resolver esse grave problema, que é muito mais complexo e foge à órbita do município”, diz Fortunati. O Reitup ainda tramita no Congresso Nacional.

Ele aponta ainda como um fator dificultador a resistência apresentada por parte da população contra medidas que limitem a circulação de automóveis. Um exemplo seria a faixa exclusiva para ônibus. “Infelizmente, os usuários de automóvel são maioria na cidade, são os formadores de opinião, é quem ocupa os meios de comunicação. Não é o usuário de transporte coletivo que vai para a Gaúcha, vai para a Bandeirantes, para a Pampa e assim por diante, é exatamente o usuário do automóvel. O próprio radialista, o radialista, o formador de opinião, é quem tem acesso. Realmente torna muito difícil operar para que a gente consiga concretizar. Qualquer dessas mudanças a gente enfrenta uma resistência do cão”, diz Fortunati.

Trecho do corredor de ônibus que faria a ligação da Av. Tronco com a Érico Veríssimo ficou pronto, mas não tem como ser utilizado antes da conclusão das obras | Foto: Guilherme Santos/Sul21

O ex-prefeito diz que o seu governo enfrentou várias pressões, mas que nem tudo foi possível viabilizar tecnicamente. “Não é fácil tu designar uma faixa como exemplo na Ipiranga, porque tu reduz uma faixa dos automóveis. Pode parecer simples, mas não é, porque tu vai acabar estrangulando a cidade no horário do pico, não somente a Ipiranga, mas todas as transversais”, diz.

Ele destaca ainda que a implementação da faixa exclusiva da Cavalhada, apesar de na prática de fato tornar mais fluida a circulação dos coletivos, não produziu um retorno dos usuários aos ônibus por eles terem se tornado mais rápidos do que os carros. “Teoricamente deveria, mas, na prática, não ocorreu. Quando nós colocamos a faixa exclusiva na Cavalhada, que acelerou em 20 minutos as viagens, os ônibus passavam e o pessoal que tava no carro ficava parado tempos e tempos no horário do pico, isso não aumentou a demanda, impressionante. Não aumentou o número de usuários. Então, nem sempre as facilidades que tu coloca a serviço da população significa obrigatoriamente aumento de usuários. Por quê? Porque tem outros componentes”, diz.

Um sistema defasado

Merino insiste na tecla que faltou à Prefeitura pensar a reformulação do atual sistema de bacias operacionais, que, para ele, era propício para o momento em que foi concebido, o final dos anos 90, quando os deslocamentos da população eram majoritariamente dos bairros em direção ao Centro e vice-versa. “Então, as bacias operacionais, através dos corredores, era correto, perfeito. Tanto assim que esse modelo foi exportado para diversas cidades da América Latina, como para Medellín (Colômbia), que agora é prêmio Nobel de urbanismo e não sei o quê”.

Contudo, ele pontua que estes padrões mudaram e emergiram novos pólos de desenvolvimento na cidade, que passaram a receber os deslocamentos que antes eram feitos ao Centro, como ao largo da 3ª Perimetral.

“Os padrões de deslocamento da população mudaram, mas ninguém estudou nada. A Prefeitura não estudou, não sabe os padrões de origem e destino. Os graves problemas que estamos vivenciando nesse momento é porque não temos real consciência de quais são e quantificar esses padrões para poder ajustar. Quem tem essa informação, em off, digamos, são os operadores. Aí a Prefeitura muitas vezes é refém do que as operadoras dizem, e eles dizem que essa linha tem que ser assim e assado, e simplesmente a Prefeitura tem que assinar embaixo. O poder de planejamento, o poder de fiscalização e o poder de propor um novo modelo de gestão especificamente não estão partindo da Prefeitura”.

A falta de dados faz com que a Prefeitura, por exemplo, não saiba se há hoje uma demanda reprimida que não é suprida pelas linhas atuais e que poderia ser com a racionalização do sistema. Para o professor, este era um estudo que devia ter sido feito ainda antes da licitação. “Esse é o ingrediente básico para poder licitar. Mas a gente não fez nada disso, licitou por licitar e pronto. E agora estamos vivenciando os problemas”, diz.

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